Asta, ma senza ripetere errori

Il passaggio dalla tecnologia analogica alla tecnologia digitale muta profondamente le modalità d’uso delle frequenze hertziane: migliora l’efficienza nella trasmissione delle informazioni, il che rende possibile un numero sempre maggiore di servizi, dotati tutti di grande flessibilità e di qualità sempre più alta. Lo spettro delle frequenze assume di conseguenza una dimensione economica: nel passato dominato dalla tecnologia analogica gli usi redditizi non sono stati molti (per far partire la televisione in Europa si è fatto ricorso al canone, ovvero a una forma di imposta; tra le reti commerciali terrestri, nate trent’anni più tardi, risultano numerosi i casi di rosso stabile) e le frequenze sono apparse come un presupposto dell’attività produttiva collocato al di fuori del circuito economico, privo di valore proprio; nel presente caratterizzato dalla potenza della tecnologia digitale alcune delle attività che sfruttano le frequenze, in primo luogo la telefonia mobile, sono tra le più redditizie dell’intero sistema economico: ciò moltiplica i candidati all’uso dello spettro, che si trasforma così in una risorsa scarsa (dotata quindi di valore), e impone l’adozione di criteri per selezionare i pretendenti. Nell’epoca analogica l’uso delle frequenze in Europa o era riservato a imprese pubbliche e all’amministrazione statale oppure era ceduto a (privilegiati) soggetti privati in base a considerazioni politiche (come per esempio avvenne in Francia negli anni 80 con i principali canali televisivi) piuttosto che in base a beauty contest (in Italia prevalse invece l’occupazione spontanea). Nell’epoca digitale una sorta di effetto inerziale, legato anche all’incertezza sugli esiti applicativi della tecnologia, conservò nella fase d’avvio (prime licenze Gsm; tv digitale terrestre in Gran Bretagna e Spagna) il principio dell’assegnazione extra-economica; in un secondo tempo il successo del Gsm e la progressiva caduta delle barriere nazionali nei mercati della telefonia mobile, moltiplicando i candidati all’uso dello spettro, mostrarono a quali limiti soggiacciono formule di attribuzione come i beauty contest che escludono (o minimizzano) un cogente impegno economico e quindi incorporano un alto tasso di arbitrarietà (soggettiva). L’asta è un metodo di selezione efficace: riflette in un meccanismo oggettivo di prezzi, prescelti dagli operatori, il grado di efficienza che gli stessi ritengono di esprimere e il valore che di conseguenza ritengono di creare. Il confronto fra i prezzi di gara discrimina in modo imparziale fra gli usi che i concorrenti immaginano e i relativi rendimenti (anticipati appunto nei prezzi). Chi obietta all’asta si basa sull’argomento che rilanci in gran numero, provocando prezzi d’ingresso troppo alti, producono danni allo sviluppo del settore; tale argomento implica che alcuni vincitori abbiano commesso errori nella valutazione della propria efficienza. In situazioni normali tale caso è limitato (eccezionale): negli Stati Uniti è capitato alla Fcc di vedersi restituire le licenze da operatori non più in grado di sostenere la propria attività avendo pagato prezzi d’asta troppo cari (o avendo sottostimato i flussi di casa che potevano generare). Un rimedio l’ha creato la stessa Fcc che a marzo ha avviato una Borsa dove gli operatori che detengono frequenze in eccesso rispetto alla propria capacità d’uso possono scambiarle con operatori in deficit. In situazioni distorte, per esempio da bolle speculative di Borsa, potrebbe verificarsi che operatori paghino cifre molto alte, incongrue rispetto al proprio business plan, o puntando su effetti di propulsione per il titolo o al contrario volendo evitare cadute di quotazione in caso di sconfitta. Alcuni meccanismi amplificano effetti di questo tipo: nell’asta britannica Bt ha usato la possibilità di fare scorrerie su tutte e cinque le gare in corso per massimizzare il prezzo pagato dal suo principale concorrente. Per i gestori Gsm, che possono fornire servizi avanzati con tecnologie intermedie come il Wap, la strategia di sovrapagare la licenza Umts per potenziare il titolo e di recuperare lo squilibrio finanziario dilazionando tempi e costi di introduzione potrebbe avere senso, almeno in una prima fase. Su tempi medi, però, le bolle speculative si sgonfiano, i ritardi tecnologici vengono alla luce e la pressione competitiva dei nuovi entranti Umts costringe ad adeguare il livello dei servizi. In sintesi: l’asta è senza dubbio un congegno potente per selezionare l’efficienza degli operatori favorendo, tra l’altro, l’ingresso di partecipanti dall’estero (che al contrario i beauty contest, in quanto discrezionali, tendono a scoraggiare: i campioni nazionali hanno, a prima vista, più chance di sfruttare i margini di soggettività); è altrettanto vero però che particolari condizioni storiche (debutto recente delle aste in materia di frequenze; attribuzione a costo zero delle prime licenze Gsm; difformità su scala europea nella scelta dei meccanismi di gara) rischiano oggi di distorcerne in parte l’esito e quindi richiedono alcuni moduli di salvaguardia. L’esempio britannico fornisce al riguardo molti spunti di riflessione: tre in particolare paiono significativi per la vicenda italiana. In primo luogo va ricordato che il regolatore Uk ha privilegiato i nuovi entranti stabilendo per la loro licenza un binario di gara riservato e una porzione di spettro più ampia. Da un lato ciò compensa (almeno in parte) i vantaggi dei gestori Gsm che, essendo partiti anni fa, non hanno pagato biglietti d’ingresso e hanno avuto tempi più lunghi per costruire rete e base clienti; dall’altro lato mira a massimizzare gli spunti competitivi nel complessivo mercato mobile (Gsm, Umts). Una misura ulteriore a favore degli entranti potrebbe essere la scelta di rimborsare, nella fase iniziale di costruzione della rete (18-24 mesi), una parte (20-30%) dei costi di impianto. Una seconda riflessione concerne il disegno dell’asta: per impedire la tattica dei salti di corsia, che in Gran Bretagna ha spinto a rialzi quasi coatti i concorrenti sui cui titoli la conquista della licenza influiva in modo particolare, si può stabilire che i partecipanti scelgano fin dall’inizio la licenza per cui intendono competere. L’ultimo spunto d’analisi, già segnalato in sede Ue da Deutsche Telekom, mostra l’opportunità di armonizzare su scala europea le regole per l’attribuzione delle licenze mobili: Telefonica che in Spagna paga la licenza Umts circa il 2% della cifra pagata in Gran Bretagna da Vodafone ottiene vantaggi non solo nel mercato dei servizi mobili, dove la competizione è ormai continentale, ma anche nella politica delle alleanze (accordi, fusioni, acquisizioni). In Italia, come in altri paesi, la riflessione sul valore delle frequenze è partita tardi lasciando prevalere una visione ancora inerziale e datata dei meccanismi di selezione; ciò ha dato spazio a un confronto ravvicinato fra Governo e imprese alquanto improprio sul piano istituzionale. Una meditazione sulle ricadute a lungo termine del modello britannico e sulla ricca varietà di posizioni che fino ad oggi si è manifestata potrebbe ancora consentire di costruire soluzioni lungimiranti.

Antonio Pilati

(Il Sole 24 ore)